水资源统一管理的主要内容和方法-上海龙亚水泵厂推荐
（傅湘 纪昌明）
摘 要 针对传统水资源管理违背水资源整体性、缺乏区域之间需求选择机会的公平性、阻碍水资源利用的高效性的问题，探讨了水资源统一管理的含义和特点。重点构建了水资源统一管理框架：首先，研究了水资源统一管理内容，主要包括防洪管理、取水管理、需水管理、节水管理与污水管理五个部分，并分别界定了各种管理方式的定义、目标与管理措施。其次，评述了水资源统一管理的主要方法，包括建立水资源统一管理体制；逐步形成一个以水权为核心、水价为手段的水市场机制；开发技术先进、实用性强的水资源信息管理系统；制定与实现统一管理相适应的法律体系与执法体系；开展广泛、深入、持久的宣传教育；以实现水资源的可持续利用。
关键词 水资源 统一管理 管理内容 方法
一、传统水资源管理与统一管理模式
１９８８年颁布的《中华人民共和国水法》以下简称《水法》 ，确定了对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的新制度，为推进水管理体制改革起到了积极的作用。但长期以来，由于条块分割管理的影响，在实行统一管理的体制与机制上还存在着许多矛盾，步履维艰。实际执行中，在各自利益的驱使下，各地方、各部门过分强调各自的管理而影响统一管理的现象较普遍，条块分割管理的局面未能从根本上扭转。这必将影响可持续发展战略的实施。
国外有些国家在探讨统一管理中，大多数考虑了水、土和环境资源相互联系的管理，也有的在探索水与社会和经济发展的综合管理。基于目前世界各国管水实践所取得的共识，水资源统一管理中有３个关键因素：统一流域内土地和水的管理；将地表水和地下水联系起来管理；在进行水资源规划和管理时，既要考虑水量，又考虑水质。
在我国究竟如何推行水资源统一管理是值得认真研究的问题，具有很强的政策性、理论性、综合性与多层次性。在管理工作上要有一个循序渐进的过程，首先要摆脱传统管理观念的束缚，从总体上综合考虑地表水与地下水、水质与水量的管理，再逐步拓宽综合面，实现流域管理与行政管理的协调统一，水资源管、供、用和治理协调水资源利用和湿地保护统一，水资源开发利用与森林保护相统一，区域产业结构的调整和布局充分考虑水资源承受能力等等。其次在管理体系上遵循自然规律，以流域为单元实行统一管理，水资源是一种可再生资源地上水、地表水、地下水、土壤水都是有机的整体农村水与城市水相互流动地表水与地下水相互循环，水量与水质之间相互依存，统一管理能有效避免对水的管理因人为因素而分割、分离。最后，在机构能力建设上，要重点加强流域水管理机构的协调能力并建立与水资源统一管理有关的机构定期交流信息和相互对话的机制。以体现防洪排涝、水资源供需平衡，水生态环境的社会、经济与环境效益。
二、水资源统一管理的主要内容
１．防洪管理
我国是世界上洪涝灾害最严重的国家之一。受气候和地理条件的影响，全国的洪涝灾害具有范围广、频率高、突发性强、损失大的明显特征。这些特征决定了我国防洪任务的长期性和艰巨性。
防洪管理是研究洪灾风险发生规律和风险控制技术的一种管理方法，它在国家、地方、部门以及广大居民在内的集中统一领导的一个大系统下，对洪灾风险实施有效的控制和妥善处理风险所致的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障的目标。
在拟订防洪管理目标时，不能单纯把减少洪灾损失作为防洪的目标，而应当围绕最有效的开发利用洪泛区人力、土地和资源，充分促进当地总生产力发展这个中心。因此迫切需要综合经济、生态环境、社会等多方面学科研究，从经济、人口、资源、环境相协调的高度，重视洪水这种特殊的资源和环境要素，分析洪泛区经济发展的最优模式，拟订若干种可替代的防洪措施方案，预估每种方案削减洪灾风险获得的效益，并预估实施各方案的费用。通过风险—费用—效益的综合分析，为决策人员提供各个目标间的利益转换关系，同时结合决策者对待风险的态度给出相应的决策方案或所有优先关系，促进决策管理的科学化、民主化。
２．取水管理
取水管理的目标是统筹安排、全面规划天然河道、湖泊、水库与地下水层的取水，尽量满足各类用户的需求；兼顾上下游、左右岸的利益，合理公平地分配水资源。
政府通过实行取水许可制度和收取水资源费来直接进行取水管理。取水许可制度是行政计划管理手段，收取水资源费是经济管理手段。
由于水的随机性，在干旱年份或在缺水年份，取水冲突现象非常突出。对于上下游的取水冲突，上游取水者不仅要着力于自己的发展，还要兼顾下游的利益，管理者有责任帮助下游发展经济和合理开发利用水资源，下游在享受上游水资源的益处时，有义务分摊一部分水资源保护和开发的合理费用，同时要注重节约用水。对于跨越几个行政管理区的河流取水冲突，一般有三种机制：一是各个区按照固定的取水量从河流中取水，二是各个区按照一定的比例从河流中取水，三是采用拍卖的形式拍卖取水量。实际上取水冲突涉及优先使用权问题，我国的优先取水权是根据水对人民生活、社会发展及国民经济的重要程度确定的。在满足了人民生活用水的目标以后，依次按照不同级别的优先权按比例提取。
在实际拟订水资源收费标准时，既要做到有利于水资源的管理，又要兼顾到经济运行和人民群众的实际承受能力；同时考虑不同地区、不同部门经济发展水平、社会环境效益与用水的具体情况，统筹兼顾，区别对待。
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３．需水管理
需水管理的核心思想是以供定需。水资源是有限的，且增加供水量的难度在不断加大，因为开源需要的投入不断增多且增加的供水量有限。而需水量在不断增加，因此，只有依靠控制需水量的增长来改善供求关系。这就要求水行政主管部门强化需水管理，深入研究来水、供水、用水过程实现三者之间的优化组合。
水资源的供水水源包括空中水、地表水、地下水、污水资源化，有条件的地区还包括区域间调水和海水资源化。水资源的需求主要指农业、工业、生活用水和环境（保持水环境自净能力的需要）、生态（保持生态平衡）用水。需水预测需要考虑水资源丰枯波动、人口增长、工业结构状况、农业灌溉面积、灌溉定额、技术进步，经济发展速度、方向、政策等因素。由水行政主管部门负责制定省、自治区之间的水量分配方案，并要求用水单位申报和审批年度用水计划。同时水量分配必须要处理好公平性与有效性的关系，应在保障公平性的前提下，追求有效性。
为了保证水资源的可持续利用，人类的用水不可能无限制地增长，其需水总量是两种趋势综合利用的结果：一是用水规模扩大导致的需水总量增加趋势，二是单位面积或单位产品耗水降低产生的需水总量减少的趋势。两种趋势的均衡状态是需水量零增长（用水不再增长，但水资源的使用效益可不断提高，以满足社会、经济与生态环境协调发展的需要）状态１。
但是出现零增长的时间和用水规模取决于各国的社会经济状态与自然资源条件而异。针对我国的供需情况，必须采取各种控制需水量增加的措施，如：科学编制农、林、牧、渔和农村生活用水定额；主要工业行业的单位产品用水量和万元产值用水量；城市生活用水定额等。以此为基础，管理中对超计划用水提高水价，从而推行计划用水和节约用水。使总用水量低于各地区不同时间相应的经济与科技条件下提供的最大可供水量，从而实现总需水量的缓慢增长甚至负增长。
４．节水管理
节水管理的主要任务是在不同水平年与需水和开源相配合，协调生产、生活和生态用水，共同建立安全可靠的水资源供给与节水型经济社会发展保障体系，达到区域水资源供需的基本平衡。
正如汪恕诚部长所指出的，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，从供水角度看问题，从源头上控制总用水量，按照分配水量不能超过水资源与生态环境的承载能力原则来分配水资源的使用权，明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量。一套是水资源的微观定额体系。从需水的角度看问题，它将水资源宏观指标体系具体化，用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。这两套指标相辅相成，有了这两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任。这样经济社会发展的每一步就能落实到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障。
节水管理措施分为社会经济类与工程技术类。社会经济类管理包括政策、法制管理；建立节水型用水标准化体系；建立国家、地方、用水户多元化，多渠道投资体系；实行地区差价的水价和水资源费政策等。工程技术类包括改进地表水和地下水的监测与调度管理；设计和执行高效节水灌溉制度；按节水灌溉要求设计、实施新建和配套改造的灌溉项目；加快城市供水管网技术改造，降低管网漏失率，推广安装使用节水器具；建立节水技术跟踪、分类、评价信息系统。
５．污水管理
污水管理的主体是开展污染防治、控制污染总量和划分水功能区。水资源管理机构应按照有关规定和城市总体规划的有关要求，组织编制水污染防治规划，特别是畜禽和水产养殖污染的综合治理。积极推行清洁生产，加快工业污染防治从以末端治理为主向生产全过程控制的转变。使工业企业由主要污染物达标排放转向全面达标排放。保护好生活饮用水水源地，完善江河湖库水体和地下水水质监测网，对城市和企业污水处理设施运行进行监督。
实行江河水体污染物排放总量控制制度。加强排污口监督管理，分河段和水域分别定出安全纳污量，实行排污总量控制，同时监测排污量。规定超标准排污单位必须缴纳收取排污费，并负责治理，以保证环境用水具备自净能力。
科学划分水功能区，满足不同功能对水质的不同要求，从而减少污水的处理量，并相应降低处理级别的要求。
三、水资源统一管理的方法
１．行政管理
建立高效有力的水资源统一管理行政体系，充分体现和行使国家对水资源的统一管理权，破除行业、部门、地区分割，形成跨行业、跨地区、跨部门的地表水与地下水统一管理的行政体系。同时建立全新的水资源工作机制，它包括三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿，谁污染水质谁补偿，谁破坏水生态环境谁补偿。同时利用补偿建立三个恢复机制：保证水量的供需平衡，保证水质达到需水标准，保证水环境与生态达到要求。
为实现上述根本目标，本着实事求是的精神，第一步可以先实行“权属统一、经管公开”的办法。所谓权属统一，是指水资源的管理权必须由水行政主管部门统一行使。所谓经管分开，是指各管理单位在水行政主管部门统一管理的前提下，按市场经济的规则自主运营，待时机成熟实现行业统一管理、统一运营。
同时进一步明确统一管理与分级管理的关系，流域管理与区域管理的关系，兴利与除害的关系等，建立一个以水资源国家所有权为中心，分级管理、监督到位、关系协调、运行有效，对水资源开发、利用、保护实施全过程动态调控的水资源统一管理体制。
２．经济管理
长期以来，人们受水资源形成的“取之不尽、用之不竭”以及“天赐之物”的传统观念的影响，对水缺乏“资源”意识，更缺乏对水资源价值的认识。这种状况必须予以改变。所以为弥补行政手段的不足，应重新树立水的价值观，建立一个以水权为核心、水价为手段、水资源有偿使用的水市场机制。运用经济杠杆来组织、调节和影响管理对象的活动，从经济上规范人们的行为，间接地强制人们为实现水资源管理目标而努力。
因为一些水利设施提供的服务主要具有私人物品特征，比如水电和供水，竞争性很强，而且具有独占性，这种属性决定供水通过水市场配置最有效率；有些水服务则主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品的范畴，具有非竞争性和非独占性，需要由政府来提供这些公共服务。因此水市场只能在供水、水电、灌溉等这些具有私人物品特征的有限领域内发挥作用，水市场不可能是一个完全市场。
谈到水市场自然会涉及水权，水权制度是建立水市场的基础。因为市场只能决定交易形式，而水权决定交易主体，谁也不能在市场上出售不属于自己的财物。
水资源的所有权属于国家，因此水权的初始分配必须通过政府机构。但是水权的再分配并不必通过行政手段，如果通过市场进行，就会形成水权交易市场，简称水权市场。同样，水商品的分配如果通过市场来进行，就会形成水商品市场。实际生活中，我们把水权市场和水商品市场笼统地称之为水市场。使用权出让给市场主体后，市场主体之间根据水资源利用规划，通过协议调整水资源的利用，并进行有偿转让，这样才能形成水市场，而这也才是真正的“水市场”。水市场只能限定于国家建立了水资源有偿使用机制后，市场主体之间的水资源使用权有偿转让，而不是地方政府之间的“使用权”转让。
建立水市场与水权、水价是不可分割的群体，或者说从水权、水价到水市场这是连贯起来的一条主线。完整水价应该包括资源水价、工程水价和环境水价三个部分。资源水价也叫水资源费或叫水权费，卖的是使用水的权力，任何用户通过交纳水资源费（税），均可获得取水许可证来取得水资源的使用权。此时水尚未进入市场，而是按行政命令进行分配，并按政府税率补偿。工程水价和环境水价是可以进入市场调节的部分，但是进入的是一个不完全市场：第一是经营者要政府特许，因此没有足够多的竞争者，形成自然垄断；第二是特许经营者要受到政府在价格等方面的管制。工程水价具体体现为供水价格，卖的是一定量和质的水体。环境水价具体体现为污水处理费，卖的是环境容量。
通过水权的确定、水价机制的形成，才能逐步建立有条件的水市场体系。
３．信息化管理
因此信息化管理是实现传统水务向现代水务管理转变的重要方向。水资源信息管理系统数据流程见下图。
利用水资源信息化管理，可以建立三维仿真地形地貌，包括流域地形、地表结构等，显示水文站、雨情站、水文测点等位信息，河流、公路、铁路等矢量线属性，水库、湖泊等面状信息，楼房等块状信息清晰地显示流域的水资源总量、分布；可以测量距离、面积、缓冲区计算、空间信息查询、剖面、水淹面积计算、蓄水量计算、库容量计算。实现ＧＩＳ支持下的扩展的地理数据管理、分析、可视化和各种数学模型与科学计算功能，能支持空间信息查询和属性库查询和检索，为实现水资源的优化合理配置和统一管理，保障社会经济、水资源与生态环境之间协调、健康和有序发展起到良好的辅助决策作用。
为了适应现代科学管理的要求，统一管理水资源，有必要应用ＧＩＳ、遥感等技术来组织处理这些庞大而复杂的信息，建立技术先进、实用性强水资源信息管理系统。
４．立法管理
依靠法治实现水资源的统一管理，是一种新的水资源管理模式它的基本要求就是必须具备与实现统一管理相适应的法律体系与执法体系。
１９８８年《水法》的颁布，标志着我国水资源的开发、利用、保护、管理以及防治水害的各项事业开始走上“依法治水”的轨道。我们要以《水法》为基础，加快完善《防洪法》《水污染防治法》《取水许可制度实施办法》《水资源费征收管理办法》《水利工程供水价格办法》，及时修改完善目前存在的与统一管理相违背的水法规条文，加强水行政执法的力度提高执法质量，提高全社会的法制观念，以引导、规范和保障水资源的统一管理，实现水资源的可持续利用。
５．宣传教育
各地区、各部门和各新闻单位要采取各种有效形式，开展广泛、深入、持久的宣传教育，使全体公民掌握科学的水知识，树立正确的水观念。加强水资源严重短缺的国情教育，加强全社会对水的忧患意识。转变落后的用水观念和用水习惯，把建设节水防污型城市目标变成广大干部群众共同的自觉行动。同时，大力宣传和推广科学用水、节约用水的好方法，在全社会形成节约用水、合理用水、防治水污染、保护水资源良好的生产和生活方式。
（作者傅湘为武汉大学副教授；纪昌明为武汉大学研究生院副院长、教授）
参考文献：
１ 刘昌明，何希吾等著．中国２１世纪水问题方略．北京：科学出版社，２００１．２．
２ 吴季松著．水资源及其管理的研究与应用．北京：中国水利水电出版社，２０００．１２．
３ 刘善建著．水的开发与利用．北京：中国水利水电出版社，２０００．９．
来自：水网中国 www.watering.cn
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